คณะกรรมการจริยธรรม

“ก่อนถึง...วันยุบสภาฯ”

วีรวิท คงศักดิ์

หลังจากทนการรบเร้าจากกลุ่มการเมืองฝ่ายตรงข้ามกับรัฐบาลให้ “ยุบสภาผู้แทนราษฎร” มาสองปีเศษ ในที่สุดนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้ประกาศว่า จะทูลเกล้าฯ ถวายพระราชกฤษฎีกายุบสภาในต้นเดือนพฤษภาคม เพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปประมาณปลายเดือนมิถุนายน 

ในเรื่องนี้ทำให้ต้องมีการบันทึกในประวัติศาสตร์การเมืองของประเทศไทยว่า เป็นการยุบสภาฯ แบบ “ล่วงหน้า” เป็นครั้งแรก ซึ่งนับว่าเป็นเรื่องดีที่ทำให้รัฐบาลมีเวลาในการวางแผนป้องกัน แก้ไข และบรรเทาผลกระทบของการยุบสภาฯที่มีต่อการบริหารราชการแผ่นดินและประโยชน์สุขของประชาชน

 นอกจากนั้น ถ้อยแถลงของนายกรัฐมนตรีเป็นการอธิบายให้สื่อมวลชนและประชาชนทั่วไป รวมทั้งนักการเมืองที่เรียกร้องให้ยุบสภาฯ เข้าใจตรงกันว่า การยุบสภาฯ ไม่ใช่ “อำนาจ” ของนายกรัฐมนตรี

ทั้งนี้ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๑๐๘ ได้บัญญัติว่า

“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่”

โดยให้ “กระทำโดยพระราชกฤษฎีกา” ซึ่งต้องกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั่วไปภายในระยะเวลาไม่น้อยกว่าสี่สิบห้าวันแต่ไม่เกินหกสิบวัน

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่า นายกรัฐมนตรี เป็นเพียงผู้นำความกราบบังคมทูลสถานการณ์ที่ต้อง “ยุบสภาฯ” เพื่อขอพระราชทานพระราชวินิจฉัยเท่านั้น ไม่ได้มีอำนาจยุบสภาอย่างที่เข้าใจกัน

อย่างไรก็ดี ตามประเพณีการปกครองของนานาอารยะประเทศ การยุบสภาฯ จะกระทำเมื่อฝ่ายบริหารมีข้อขัดแย้งกับฝ่ายนิติบัญญัติอย่างรุนแรงจนกระทั่งไม่สามารถบริหารประเทศต่อไปได้เท่านั้น

แต่ในระยะหลังมีการยุบสภาฯ ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปเพื่อปรับห้วงเวลาในการเลือกตั้งเพื่อมิให้งานสำคัญของประเทศต้องหยุดชะงักในระหว่างการเลือกตั้ง จึงทำให้บางท่านเข้าใจว่า สามารถนำการยุบสภาฯ มาเป็นกลยุทธ์เพื่อชิงความได้เปรียบในการเลือกตั้งได้ เมื่อพรรครัฐบาลมีคะแนนนิยมจากประชาชนสูง

เรื่องนี้จึงกลายเป็นประเพณีใหม่ที่ฝ่ายบริหารของบางประเทศนำมาใช้ และบ้านเราได้ขยายต่อเป็น “คืนอำนาจให้กับประชาชน” โดยเรียกร้องให้ยุบสภาฯ เมื่อไม่พอใจผลของการให้ความเห็นชอบการเป็นนายกรัฐมนตรีของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๒

พัฒนาการในเรื่องนี้ จึงกลายเป็นการนำระบบยุบสภาฯ มาใช้ เพื่อแย่งชิงอำนาจทางการเมือง ด้วยการขอให้มีการเลือกตั้งใหม่ เพื่อให้ได้ผู้ให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีชุดใหม่ ซึ่งจะส่งผลให้ได้นายกรัฐมนตรีคนที่ต้องการ และแน่นอนว่ากลุ่มการเมืองที่เรียกร้องนี้ก็จะเข้ามามีบทบาทในการบริหารประเทศด้วย

เมื่อถึงจุดนี้ ทำให้ไม่แน่ใจว่าหลังการเลือกตั้งทั่วไป ถ้าได้นายกรัฐมนตรีคนใหม่ที่ได้รับความเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งไม่ใช่คนที่ต้องการแล้ว จะมีการชุมนุมทางการเมืองเพื่อเรียกร้องให้มีการยุบสภาฯ อีกหรือไม่

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า ประชาธิปไตยของเรายังไม่มีการพัฒนา เพราะนักการเมืองมีความรู้แต่เพียงการเลือกตั้งเพื่อเข้าสู่อำนาจ ซึ่งเป็นปฐมบทของการเมืองการปกครองเท่านั้น ยังก้าวไปไม่ถึงวิธีการบริหารจัดสรรสิ่งที่มีคุณค่าและทรัพยากรของชาติ ให้กับประชาชนอย่างเป็นธรรมและเท่าเทียมกันตามระบอบประชาธิปไตย เพื่อให้เกิด “ประโยชน์สุข” กับประชาชนอย่างแท้จริง

โดยลืมไปว่า ประชาชนเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาเพื่อพิจารณาออกกฎหมายที่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน จึงต้องให้ความสนใจกับการประชุมคณะกรรมาธิการพิจารณากฎหมายและการประชุมสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบกฎหมายมากกว่าการเลือกนายกรัฐมนตรีหรืองานอื่น

นอกจากนั้น นักการเมืองยังไม่ให้ความสนใจต่อผลกระทบของการยุบสภาที่ทำให้ร่างพระราชบัญญัติทุกฉบับที่อยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาและยังไม่ได้รับการลงพระปรมาภิไธยต้อง “ตกหมด” ซึ่งหมายความว่า กฎหมายที่ผ่านการพิจารณากลั่นกรองมาเป็นเวลานาน และใช้งบประมาณไปจำนวนมาก ไม่เกิดคุณค่าต่อการบริหารบ้านเมืองเลย

ดังนั้น ก่อนการยุบสภาฯ รัฐบาลในฐานะผู้เสนอกฎหมาย จะต้องหาหนทางบริหารจัดการให้กฎหมายที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของรัฐสภาสามารถผ่านกระบวนการออกมามีผลใช้บังคับให้ได้มากที่สุด

ถ้าพิจารณาเงื่อนเวลาที่นายกรัฐมนตรีกำหนดยุบสภาฯ โดยสงวนเวลาเพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๕๐ ในเดือนพฤษภาคม จะเห็นว่า วุฒิสภาต้องพิจารณากฎหมายให้เสร็จหมดภายในการประชุมวันจันทร์ที่ ๒๕ เมษายน เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรมีเวลาในการให้ความเห็นชอบการแก้ไข(ถ้ามี) หรือตั้งคณะกรรมาธิการร่วมฯ พิจารณาปรับแก้ข้อความที่ยังเห็นไม่ตรงกัน

ส่วนสภาผู้แทนราษฎรก็จะต้องเร่งรัดพิจารณากฎหมายที่วุฒิสภากลั่นกรองแล้วทั้งหมดภายในเดือนเมษายน ซึ่งเป็น “ความท้าทาย” ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร “ต้อง” ฝ่าฟันให้ผ่านพ้นไปให้ได้ เพื่อแสดงผลงานให้ประชาชนเชื่อถือศรัทธาเลือกกลับเข้ามาจัดทำกฎหมายอีก

อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๕๓ วรรคสองและวรรคสามได้บัญญัติให้ บรรดากฎหมายที่ค้างอยู่ในระหว่างการพิจารณาของรัฐสภานี้ จะพิจารณาต่อไปได้

“ถ้าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปร้องขอภายในหกสิบวันนับแต่วันเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังการเลือกตั้งทั่วไป และรัฐสภามีมติเห็นชอบด้วย”

เรื่องนี้เป็นหน้าที่ของพรรคการเมืองทุกพรรคต้องมาทำสัญญาสุภาพบุรุษร่วมกันว่า ใครเข้ามาเป็นรัฐบาล ต้องเร่งรัดดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๕๓ ตามกำหนด เพื่อให้กฎหมายที่ค้างอยู่ในรัฐสภาสามารถดำเนินการต่อไปได้ “ประโยชน์สุขของประชาชน” ก็จะเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม

ในด้านงานบริหาร รัฐธรรมนูญได้บัญญัติห้ามคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งในกรณีอายุสภาผู้แทนราษฎรหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร ใช้อำนาจโดยมิชอบไว้ในมาตรา มาตรา ๑๘๑ โดยห้ามมิให้โยกย้ายเจ้าหน้าที่ของรัฐและงานสำคัญ คือ

“(๒) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่ได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง

(๓) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป

(๔) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด”

จากข้อกฎหมายดังกล่าว จะเห็นว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในอนุมาตรา (๒) (๓) และ(๔) ส่งผลโดยตรงต่อการบริหารราชการแผ่นดินระหว่างที่มีการเลือกตั้งมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้อำนาจรัฐเพื่อแก้ไขปัญหาของประชาชนผู้ยากไร้ที่กำลังประสบกับความเดือดร้อน และการบริหารประเทศยามฉุกเฉิน

ทั้งนี้ เพราะโครงสร้างการบริหารราชการของประเทศไทยใช้แบบหน้าที่ (Function) ซึ่งมีข้อดีในด้านความเชี่ยวชาญในงานมาก แต่มีจุดอ่อนในการบูรณาการอำนาจรัฐเพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ เช่น การแก้ไขและเยียวยาผู้ประสบสาธารณภัย งานด้านความมั่นคงต่างๆ การเจรจาข้อตกลงกับต่างประเทศ ฯลฯ

ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงแก้ไขด้วยการแต่งตั้งคณะกรรมการทำงานเชิงบูรณาการ โดยให้รัฐมนตรีเป็นประธานสั่งการในเรื่องการใช้อำนาจรัฐให้ประสานสอดคล้องกัน ซึ่งคณะกรรมการนี้มีมากมายเป็นร้อยคณะ

เมื่อรัฐธรรมนูญมีเงื่อนไขจำกัดการใช้อำนาจของรัฐมนตรีระหว่างการเลือกตั้ง จึงเป็นอุปสรรคในการทำงานของคณะกรรมการเหล่านี้โดยตรง และต้องรอไปจนกว่ารัฐบาลใหม่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๖ แล้ว ซึ่งน่าจะใช้เวลาไม่น้อยกว่า ๓ เดือนหลังจากวันยุบสภาฯ จึงใช้อำนาจรัฐได้

ดังนั้น รัฐบาลควรพิจารณาร่วมกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง เกี่ยวกับปัญหาการบริหารราชการแผ่นดินตามมาตรา ๑๘๑ให้ชัดเจนว่า เรื่องใดรัฐมนตรีรักษาการสั่งการได้ เรื่องใดที่ไม่สามารถสั่งการได้เพราะอาจเป็นการใช้อำนาจรัฐ “ซื้อเสียง” เรื่องใดควรมอบอำนาจให้ปลัดกระทรวงสั่งราชการแทนตามระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อมิให้กิจกรรมของรัฐเพื่อประชาชนต้องหยุดชะงักระหว่างการเลือกตั้ง

เรื่องสำคัญที่ต้องตกลงกัน คือ การดำเนินการโดยคณะกรรมการที่ต้องใช้นโยบายหรืออำนาจดุลยพินิจของนักการเมืองโดยตรงที่ “รอไม่ได้” เช่น การช่วยเหลือและเยียวยาผู้ประสบอุทกภัยภาคใต้ การแก้ปัญหาความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ การเจรจาชายแดนกัมพูชา (JBC.) การประชุมมรดกโลกในเดือนมิถุนายน การควบคุมราคาสินค้าที่แพงขึ้นมาก นโยบายราคาน้ำมันที่สูงขึ้นอย่างไม่หยุด เป็นต้น

เมื่อทำทุกสิ่งทุกอย่างเรียบร้อยแล้ว จึงทูลเกล้าฯถวายพระราชกฤษฎีกา “ยุบสภาฯ”

------------------

เขียนให้ “โพสต์ทูเดย์”

๑๘ เม.ย.๕๔