คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาการปฏิรูประบบงานความมั่นคงของรัฐ

การขัดกันแห่งผลประโยชน์

พลอากาศเอก วีรวิท คงศักดิ์

เลขานุการคณะกรรมการจริยธรรมวุฒิสภา

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๒๒ บัญญัติว่า

          “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาย่อมเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย โดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใดๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์”

          และรัฐธรรมนูญ หมวด ๑๒ การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ส่วนที่ ๑ ได้บัญญัติรายละเอียดเกี่ยวกับการตรวจสอบทรัพย์สินของสมาชิกรัฐสภาไว้ในมาตรา ๒๕๙-๒๖๔ เพื่อป้องปรามการฝ่าฝืนกรณีดังกล่าว

พร้อมกันนั้น ได้บัญญัติ “การกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์” ไว้ในส่วนที่ ๒ มาตรา ๒๖๕ – ๒๖๖  โดยมีสาระที่น่าสนใจ คือ มาตรา ๒๖๕ (๓)

“ไม่รับเงินหรือประโยชน์ใดๆ จากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ เป็นพิเศษนอกเหนือไปจากที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจปฏิบัติต่อบุคคลอื่นๆ ในธุรกิจการงานตามปกติ”

          และวรรคท้ายของมาตรานี้ได้บัญญัติให้นำมาบังคับใช้กับ “คู่สมรสและบุตรของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา และบุคคลอื่นซึ่งมิใช่คู่สมรสและบุตรของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภานั้น       ที่ดำเนินการในลักษณะผู้ถูกใช้ ผู้ร่วมดำเนินการ หรือผู้ได้รับมอบหมายจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาให้กระทำตามมาตรานี้ด้วย”

นอกจากนี้ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ได้บัญญัติเกี่ยวกับ “การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม” หรือ “ประโยชน์ทับซ้อน” (Conflict of Interest) ไว้ ซึ่งมาตราที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคนรู้ซึ้งกันดี คือ

 มาตรา ๑๐๓ ห้ามรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดจากบุคคล เว้นแต่เป็นธรรมจรรยาตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.กำหนดไว้ไม่เกิน ๓,๐๐๐ บาท และให้นิยามศัพท์ไว้ ดังนี้

“ธรรมจรรยา” หมายถึง การรับจากญาติหรือบุคคลที่ให้กันในโอกาสต่างๆ โดยปกติตามขนบธรรมเนียม ประเพณี หรือวัฒนธรรม หรือให้กันตามมารยาทที่ปฏิบัติกันในสังคม

และ “ประโยชน์อื่นใด” หมายถึง “สิ่งที่มีมูลค่า ได้แก่ การลดราคา การรับบันเทิง การรับบริการ การรับการฝึกอบรม หรือสิ่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน”

          จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ ได้ให้ความสำคัญเกี่ยวกับ “การขัดกันแห่ง            ผลประโยชน์” ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภามาก แต่ที่ผ่านมามีกรณีการกระทำที่ส่อว่าจะเป็น “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” ทั้งโดยเจตนา และไม่เจตนาหรือ “ความไม่รู้”

          ในเรื่อง “ความไม่รู้” นี้   “โสเครติส” นักปราชญ์ชาวกรีกได้เคยกล่าวไว้เมื่อ ๒,๐๐๐ ปีก่อนว่า “คุณธรรม คือ ความรู้” (Virtue is Knowledge) โดยอธิบายว่า “คนทุกคนมีความดีอยู่ในตัวของตนเอง การที่เขาทำสิ่งที่ไม่ดีนั้นเป็นเพราะเขาไม่รู้ ดังนั้น สังคมจะต้องช่วยกันบอกเขาว่า สิ่งนี้เป็นสิ่งไม่ดี ไม่ควรทำ และสิ่งนี้เป็นสิ่งดีที่ทุกคนต้องช่วยกันทำ สังคมนั้นๆ จึงจะเจริญรุ่งเรืองได้”

          ด้วยเหตุนี้ จึงมีการจัดทำ “ประมวลจริยธรรม” (Code of Conducts) และ “มาตรฐานทางจริยธรรม” (Code of Ethics) เพื่อแนะนำและตักเตือนให้คนในสังคมนั้น ปฏิบัติตาม “บรรทัดฐาน” (Norms) ของสังคม โดยระบุว่า “สิ่งใดดี ควรทำ” และ “สิ่งใดไม่ดี ไม่ควรทำ”  ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ได้นำหลักคิดนี้มาบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๗๙ โดยมอบให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่เสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการจัดทำหรือปรับปรุง

          ดังนั้น ข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกวุฒิสภาและกรรมาธิการ พ.ศ.๒๕๕๓ จึงได้กำหนดเรื่อง “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” ไว้ในส่วนที่ ๒ การปฏิบัติหน้าที่ ข้อ ๑๐ ความว่า

          “จักต้องปฏิบัติหน้าที่และแสดงความคิดเห็นโดยสุจริต เที่ยงธรรม มีความเป็นอิสระ มีจิตสำนึกที่ดี มีความซื่อสัตย์สุจริต มีความรับผิดชอบและเสียสละเพื่อประโยชน์ของส่วนรวมและประเทศชาติ มีสำนึกในบทบาทหน้าที่ ดำรงไว้ซึ่งความสามัคคีในหมู่คณะเพื่อรักษาไว้ซึ่งศักดิ์ศรีและเกียรติภูมิของวุฒิสภา”

          และกำหนดไว้ในส่วนที่ ๔ จริยธรรมเกี่ยวกับการดำรงตน ข้อ ๒๖ ความว่า

          “จักต้องละเว้นจากการแสวงหาผลประโยชน์ โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่และไม่กระทำการที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อน และจะต้องดูแลให้คู่สมรสและบุตรของสมาชิกและกรรมาธิการปฏิบัติตามเช่นเดียวกันด้วย”

            จากถ้อยคำดังกล่าว จะเห็นว่า สาระที่กำหนดไว้ในประมวลจริยธรรมฯ ไม่ได้ระบุการกระทำที่เป็นการฝ่าฝืนกรณี “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” ที่ชัดเจน ทำให้มีประเด็นสงสัยว่า “กรณีใดทำได้ กรณีใดทำไม่ได้”

          สภาขุนนางหรือวุฒิสภาสหราชอาณาจักรได้ตระหนักถึงความไม่ชัดเจนของประมวลจริยธรรม จึงได้จัดทำ “แนวทางการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม” (Guide to the Code of Conducts) เพื่อแนะนำการปฏิบัติในแต่ละกรณี โดยอธิบายและยกตัวอย่างกรณีที่เป็นนามธรรม เช่น การขัดกันแห่งผลประโยชน์ ไว้ดังนี้

          “15. สมาชิกพึงปฏิบัติตามข้อ 7 ของประมวลจรรยาบรรณ โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นสำคัญ การรับสิ่งจูงใจที่เป็นเงินในลักษณะเป็นสินน้ำใจหรือรางวัลตอบแทนเพื่อดำเนินงานทางรัฐสภาถือเป็นการฝ่าฝืนหลักการ  ด้วยเหตุนี้ ในข้อ 7 (c) ของประมวลจรรยาบรรณจึงระบุว่า สมาชิก “ต้องไม่รับหรือตกลงที่จะรับสิ่งจูงใจที่เป็นเงินเพื่อเป็นสินน้ำใจหรือรางวัลตอบแทนในการดำเนินงานทางรัฐสภา”

16. ข้อ 8 (d) ของประมวลจรรยาบรรณ อธิบายในรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการปฏิบัติตามข้อ 7 และ

ข้อ 8 (c) กล่าวคือ สมาชิกต้องไม่แสวงหาประโยชน์จากการเป็นสมาชิกสภาโดยการรับหรือตกลงที่จะรับเงินหรือสินน้ำใจอื่นๆ หรือรางวัล เป็นการตอบแทนในการให้คำปรึกษาหรือการให้บริการทางรัฐสภา (เช่น เสนอความเห็นในการพิจารณากฎหมาย ญัตติ กระทู้ หารือ การจัดอภิปราย สัมมนา เสวนา ฯลฯ)

17. สมาชิกสภาขุนนางเป็นผู้ที่มีส่วนในผลประโยชน์หรือทรัพย์สิน และมีอาชีพระหว่างที่อยู่นอกสภา และในสภา ย่อมได้รับประโยชน์จากทักษะความเชี่ยวชาญของสมาชิก สมาชิกมีอิสระในการหาผลประโยชน์หรือทรัพย์สินและประกอบอาชีพ และประมวลจรรยาบรรณต้องไม่เป็นอุปสรรคที่ทำให้สมาชิกไม่สามารถใช้ความรู้และทักษะของตนเพื่อประโยชน์ในงานรัฐสภา ดังนั้น สมาชิกสภาสามารถทำงานซึ่งไม่ใช่งานรัฐสภาได้ เช่น การดำรงตำแหน่งประธานหรือผู้อำนวยการของบริษัท การเป็นสมาชิกหรือผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานที่ไม่ใช่องค์กรสาธารณะ การเป็นพนักงานของสหภาพการค้า และการเป็นแพทย์หรือทนายความ เป็นต้น  โดยสมาชิกซึ่งได้เปิดเผยสถานภาพการจ้างงานของตนและผลประโยชน์หรือทรัพย์สินอื่นๆ ที่ตนได้รับไว้แล้ว สามารถเข้าร่วมการอภิปรายในประเด็นที่มีผลประโยชน์หรือทรัพย์สินของตนเข้าไปเกี่ยวข้องได้

18. ในการปฏิบัติงานรัฐสภาของสมาชิก และการใช้ความสามารถเพื่อกระทำการใดๆ ในฐานะสมาชิกรัฐสภา สมาชิกต้องคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น สมาชิกต้องรับผิดชอบในการแยกแยะความแตกต่าง    ให้ชัดเจน ระหว่างงานภายนอกที่ทำเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัวกับการทำงานรัฐสภา ซึ่งสำหรับสมาชิกแล้ว การให้คำแนะนำและบริการทางรัฐสภาแก่ลูกค้าที่จ่ายเงินให้กับการแสวงหาประโยชน์จากการเป็นสมาชิกสภา เป็นเรื่องที่แยกแยะความแตกต่างได้ยาก ดังนั้น ประมวลจรรยาบรรณจึงห้ามมิให้สมาชิกรับเงินตอบแทนใด ๆ ในการให้คำแนะนำหรือบริการทางรัฐสภา

19. การห้ามมิให้รับเงินเป็นค่าตอบแทนในการให้คำปรึกษาทางรัฐสภา หมายถึง การที่สมาชิกต้องไม่เป็นผู้ให้คำแนะนำแก่องค์กรหรือบุคคลภายนอกโดยรับค่าตอบแทน เช่น การรับเงินเพื่อการล็อบบี้ซึ่งส่งผลต่อการทำงานทางรัฐสภา รวมถึงการให้คำแนะนำเกี่ยวกับรัฐสภา ไม่ควรมีลักษณะ ดังต่อไปนี้

- คำแนะนำเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะและกิจการภาครัฐในปัจจุบัน

- คำแนะนำเรื่องทั่วไปเกี่ยวกับวิธีการทำงานของรัฐสภา

- การปรากฏตัวทางสื่อ การเขียนข่าว หนังสือ การบรรยายหรือการพูดในที่สาธารณะ

20. ถึงแม้ว่าสมาชิกจะไม่เคยรับค่าตอบแทนในการให้คำปรึกษาที่เกี่ยวกับรัฐสภา แต่อาจมีบางกรณีที่เป็นข้อยกเว้น กล่าวคือ สมาชิกอาจให้คำปรึกษาแก่องค์กรหรือบุคคลที่สมาชิกมีผลประโยชน์หรือทรัพย์สิน     ทางการเงินร่วมด้วย แต่ต้องแสดงให้เป็นที่ประจักษ์ว่า :

- สมาชิกไม่ได้รับเงินหรือผลประโยชน์หรือทรัพย์สินตอบแทนใด ๆ จากการให้คำปรึกษาและบริการที่เกี่ยวกับรัฐสภา สมาชิกต้องสามารถแสดงให้เห็นได้ชัดเจนว่าเงินหรือประโยชน์ตอบแทนที่มาได้นั้น      เป็นการให้เพื่อตอบแทนคำแนะนำหรือบริการที่ไม่ใช่เรื่องเกี่ยวกับรัฐสภา หากเป็นไปได้สมาชิกควรมั่นใจว่า    ความตกลงที่เป็นสัญญาผูกพันนั้นไม่มีเงื่อนไขเรื่องการให้คำแนะนำและบริการทางรัฐสภา

- เงินหรือประโยชน์ตอบแทนที่สมาชิกรับมานั้น ต้องไม่ใช่การรับในนามของสมาชิกสภา แต่ต้องเป็นลักษณะที่รับมาโดยอาศัยความเชี่ยวชาญหรือประสบการณ์ส่วนตัวซึ่งไม่เกี่ยวกับรัฐสภา และเป็นช่วงที่สมาชิก  ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งหรืออยู่ในตำแหน่งก่อนเป็นสมาชิกของสภา

21. การห้ามมิให้รับเงินเป็นค่าตอบแทนในการให้บริการทางรัฐสภา หมายถึง สมาชิกต้องไม่ช่วยเหลือองค์กรหรือบุคคลภายนอกให้เข้ามามีอิทธิพลในรัฐสภาโดยการรับเงิน หรือสิ่งจูงใจ หรือรางวัลตอบแทน ทั้งนี้ รวมถึงการแสวงหาช่องทางให้องค์กรเข้าไปมีส่วนร่วมในการประชุมของสภาเพื่อให้ได้มาซึ่งประโยชน์ตอบแทนเฉพาะกลุ่ม (ตามระเบียบเรื่องการสนับสนุนโดยไม่รับเงินตอบแทน) หรือไม่ใช้ตำแหน่งจัดการประชุมให้แก่บุคคลเพื่อทำการล็อบบี้สมาชิกแห่งสภาทั้งสอง รัฐมนตรี หรือ ข้าราชการ สรุปคือ สมาชิกต้องไม่ให้บริการทางรัฐสภาโดยรับเงินหรือสิ่งจูงใจหรือรางวัลตอบแทน

22. สมาชิกอาจจะปฏิบัติงานหรือได้รับผลประโยชน์หรือทรัพย์สินทางการเงินจากองค์กร เช่น องค์กรตัวแทน สมาคมการค้า หรือองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นตัวแทนลูกค้าเพื่อการล็อบบี้ในรัฐสภา (เช่น บริษัทประชาสัมพันธ์และกฎหมาย) อย่างไรก็ตาม ข้อ ๘ (ง) ของประมวลจรรยาบรรณ ห้ามมิให้สมาชิกให้คำแนะนำหรือให้บริการทางรัฐสภาแก่ลูกค้า เป็นการส่วนตัวทั้งทางตรงและทางอ้อม”

จากตัวอย่างที่สรุปความมาจาก “ประมวลจริยธรรม” วุฒิสภาอังกฤษ จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า

“สมาชิกวุฒิสภาต้องไม่รับเงินหรือผลประโยชน์ใดๆ จากการปฏิบัติงานที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่   ในสภาทุกกรณี หากประกอบอาชีพหรือทำงานนอกเหนือจากหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา ต้องเปิดเผยสถานะต่อวุฒิสภา โดยระบุถึงผลประโยชน์ที่อาจมีเมื่อปฏิบัติงานในหน้าที่สมาชิกวุฒิสภาซึ่งเกี่ยวข้องกับองค์กรนั้น”

ถึงเวลาหรือยังครับ ที่วุฒิสภาไทยและหน่วยงานของรัฐทุกหน่วยซึ่งต้องจัดทำประมวลจริยธรรมตาม      รัฐธรรมนูญ จะจัดทำ “แนวทางการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม” เพื่อให้ความรู้ที่ถูกต้องกับเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคน ซึ่งจะช่วยให้ไม่เกิดกรณี “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” ในระบบรัฐไทย

----------------