คณะกรรมการจริยธรรม

“มาตรฐานจริยธรรมของนักการเมือง”

พลอากาศเอก วีรวิท คงศักดิ์

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๗๙ ได้บัญญัติให้มี “มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ในประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น โดยต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินงานเพื่อบังคับใช้ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

และในกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองกระทำผิดมาตรฐานจริยธรรมร้ายแรง ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพิจารณาดำเนินการ โดยให้ถือเป็นเหตุที่จะถูกถอดถอนจากตำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ด้วย

เนื่องจากสมาชิกวุฒิสภาเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนด และเป็นผู้ใช้อำนาจดุลยพินิจในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองออกจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๔ จึงควรศึกษาและทำความเข้าใจเกี่ยวกับ “มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ให้ชัดเจนก่อน

ถ้าพิจารณาความหมายตามพจนานุกรม คำว่า “มาตรฐาน” หมายถึง “สิ่งที่กำหนดเป็นหลัก ยึดถือเป็นแบบแผนได้” และ “จริยธรรม” หมายถึง “ธรรมที่เป็นข้อควรปฏิบัติ”

ดังนั้น “มาตรฐานจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” จึงหมายถึง “ข้อควรปฏิบัติที่เป็นธรรมชาติซึ่งกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองยึดถือปฏิบัติ” โดยในที่นี้ขอกล่าวเฉพาะ “นักการเมือง” ระดับชาติ ๓ กลุ่ม ได้แก่ ข้าราชการการเมือง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา

นักการเมืองกลุ่มแรก คือ “ข้าราชการการเมือง” ได้แก่ นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี และข้าราชการการเมืองอื่นที่นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีแต่งตั้งตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง คนกลุ่มนี้อยู่ภายใต้บังคับของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยประมวลจริยธรรมของข้าราชการการเมือง พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งนำค่านิยมหลัก ๙ ประการในมาตรฐานจริยธรรมของผู้ตรวจการแผ่นดิน มากำหนดเป็นมาตรฐานจริยธรรมของข้าราชการการเมือง ๒๓ ข้อ โดยค่านิยมหลัก ๙ ประการที่นำมาอ้างอิง ได้แก่

(๑) ยึดมั่นในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

(๒) ยึดมั่นในคุณธรรมและจริยธรรม

(๓) มีจิตสำนึกที่ดี ซื่อสัตย์ สุจริต และรับผิดชอบ

(๔) ยึดถือประโยชน์ของประเทศชาติเหนือกว่าประโยชน์ส่วนตนและไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน

(๕) ยืนหยัดทำในสิ่งที่ถูกต้อง เป็นธรรม และถูกกฎหมาย

(๖) ให้บริการแก่ประชาชนด้วยความรวดเร็ว มีอัธยาศัย และไม่เลือกปฏิบัติ

(๗) ให้ข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนอย่างครบถ้วน ถูกต้อง และไม่บิดเบือนข้อเท็จจริง

(๘) มุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน รักษามาตรฐาน มีคุณภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้

(๙) ยึดมั่นในหลักจรรยาของการเป็นข้าราชการการเมืองที่ดี

กลุ่มที่สอง “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” อยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและกรรมาธิการ พ.ศ.๒๕๕๓ ซึ่งสาระสำคัญได้กำหนด “อุดมคติ” ที่มุ่งเน้นการเป็นแบบอย่างที่ดีแก่สังคม ๖ ประการ และสังเคราะห์มาเป็น การปฏิบัติในหน้าที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและกรรมาธิการ ๑๕ ข้อ และจริยธรรมเกี่ยวกับการดำรงตน ครอบครัว และผู้อื่นอีก ๘ ข้อ

อุดมคติ ๓ ประการแรก มุ่งเน้นให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นแบบอย่างที่ดีของสังคมในเรื่องที่ได้ปฏิญาณตนไว้เมื่อเข้ารับตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๒๓ กล่าวคือ

“ข้าพเจ้าจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ส่วนอุดมคติ ๓ ประการหลัง มุ่งเน้นให้เป็นแบบอย่างที่ดีในเรื่อง รู้รักสามัคคี (ที่ถูกต้องควรเขียนว่า “รู้ รัก สามัคคี”) กล้ายืนหยัดในสิ่งที่ถูกต้อง และเสริมสร้างสถาบันครอบครัว

สำหรับนักการเมืองกลุ่มที่สาม คือ “สมาชิกวุฒิสภา” อยู่ภายใต้บังคับของข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกวุฒิสภาและกรรมาธิการพ.ศ.๒๕๕๓ ซึ่งสาระสำคัญได้กำหนด “อุดมคติ” ๔ ประการ และสังเคราะห์เป็นการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา ๘ ข้อ จริยธรรมต่อประชาชน ๒ ข้อ และจริยธรรมเกี่ยวกับการดำรงตน ๗ ข้อ

อุดมคติของสมาชิกวุฒิสภา ๓ ประการแรก มาจากคำปฏิญาณตนของสมาชิกวุฒิสภาเช่นเดียวกับอุดมคติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเพิ่มประการที่สี่ คือ ความเป็นกลางทางการเมือง

จากที่กล่าวมาจะเห็นว่า มาตรฐานทางจริยธรรมของนักการเมืองทั้งสามกลุ่ม มีความแตกต่างกัน ตั้งแต่อุดมคติหรือค่านิยมซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของมาตรฐานจริยธรรม ทำให้บทบังคับมีความแตกต่างกัน และ บางส่วนซ้ำซ้อนกับ “วินัย” เช่น ต้องปฏิบัติตามข้อบังคับการประชุม หรือการรักษาความลับ เป็นต้น อีกทั้งไม่มีการกำหนดความผิดจริยธรรมที่ “ร้ายแรง” ไว้ จึงทำให้เป็นการยากที่จะวินิจฉัยว่า กรณีใดจะเข้าเกณฑ์ตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา ๒๗๙ กำหนดให้ถอดถอนออกจากตำแหน่ง

นอกจากนั้น ตามปกติประมวลจริยธรรมจะต้องสะท้อนหลักสำคัญของ “จรรยาบรรณ” ที่หมายถึง “ประมวลความประพฤติที่ผู้ประกอบอาชีพการงานแต่ละอย่างกำหนดขึ้น เพื่อรักษาและส่งเสริมเกียรติคุณชื่อเสียงและฐานะของสมาชิก อาจเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรหรือไม่ก็ได้” โดยจะกำหนดเป็น “สิ่งที่ควรทำ” และ “สิ่งที่ไม่ควรทำ” (Do & Don’t) ที่ชัดเจนสามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้อย่างเป็นรูปธรรม

แต่ประมวลจริยธรรมทั้งสามฉบับยังไม่มีการกล่าวถึงเรื่องนี้อย่างชัดเจน จึงเป็นการยากที่บุคคลที่เกี่ยวข้องจะนำไปปฏิบัติจนเป็น “ลักษณะนิสัย” (Attribute) และพัฒนาไปสู่ “จิตวิญญาณ” (Spiritual)

เมื่อพิจารณาถึงจุดนี้อาจสรุปได้ว่า ประเทศไทยยังไม่มีการศึกษาวิจัยเพื่อกำหนดค่านิยมพื้นฐานของนักการเมือง และนำไปกำหนด “มาตรฐานทางจริยธรรมของนักการเมือง” ที่ชัดเจน

ในเรื่องนี้ สภาขุนนางหรือวุฒิสภาอังกฤษได้มอบให้คณะกรรมาธิการว่าด้วยมาตรฐานชีวิตสาธารณะ (Committee on Standards in Public Life) วุฒิสภา ศึกษาและกำหนด “หลักการทั่วไปแห่งการประพฤติตนของบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะ” ๗ ประการ ดังนี้

(๑) การไม่เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตน (Selflessness) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม โดยไม่ควรหวังผลให้ตนเอง ครอบครัว หรือพวกพ้อง ได้รับประโยชน์ที่เป็นเงินหรือสิ่งของอื่น

(๒) ความซื่อตรง (Integrity) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องไม่มีพันธะทางการเงินหรือข้อผูกมัดอื่น ๆ กับบุคคลหรือองค์กรภายนอก อันจะส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ราชการของตน

(๓) การไม่มีอคติ (Objectivity) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงดำเนินกิจการสาธารณะโดยเลือกในสิ่งที่ถูกต้องตามหลักคุณธรรม ซึ่งรวมถึง การแต่งตั้งบุคคลภายนอก การคัดเลือกผู้ชนะการประมูลในการจัดซื้อจัดจ้าง หรือการแนะนำบุคคลเพื่อรับรางวัลและประโยชน์ตอบแทน

(๔) การมีสำนึกรับผิดชอบต่อผลการปฏิบัติตามหน้าที่ (Accountability) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะต้องแสดงความรับผิดชอบต่อ การตัดสินใจและการกระทำของตนที่เกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณะ และต้องยินยอมให้มีการตรวจสอบการปฏิบัติตามภาระหน้าที่ในทุกกรณีอย่างเหมาะสม

(๕) ความเปิดเผยและจริงใจ (Openness) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงตัดสินใจและกระทำการใด ๆ โดยเปิดเผย มีเหตุผลรองรับ และจำกัดการให้ข้อมูลเฉพาะในกรณีที่เป็นความต้องการเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม

(๖) ความซื่อสัตย์ (Honesty) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะมีหน้าที่เปิดเผยผลประโยชน์หรือทรัพย์สินส่วนตัวที่เกี่ยวข้องในการปฏิบัติงานสาธารณะให้สาธารณชนทราบ และพึงดำเนินการแก้ไขปัญหากรณีเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนเพื่อพิทักษ์ประโยชน์ของส่วนรวม

(๗) ความเป็นผู้นำ (Leadership) ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะพึงส่งเสริมและสนับสนุนหลักการเหล่านี้ด้วยการปฏิบัติตนเป็นผู้นำและเป็นแบบอย่างที่ดี

หลักการทั่วไป ๗ ประการนี้ เป็น “มาตรฐานจริยธรรมของนักการเมือง” ที่อังกฤษใช้อยู่ และเป็นหลักเกณฑ์ในการสอบสวนกรณีที่มีการกล่าวหาว่า นักการเมืองมีพฤติกรรมละเมิดประมวลจริยธรรมด้วย

นอกจากนั้น จุดเด่นของประมวลจริยธรรมวุฒิสภาอังกฤษ (Code of Conduct for Members of House of Lords) อีกประการหนึ่ง คือ มีแนวทางการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรม (Guide to the Code of Conduct) เพื่ออธิบายวิธีการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมที่มีลักษณะเป็นนามธรรมให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น พร้อมกับยกตัวอย่างและวิธีวินิจฉัยไว้อย่างชัดเจน ทำให้ไม่มีความสับสนเมื่อนำไปปฏิบัติ

แนวคิดการกำหนด “มาตรฐานจริยธรรมนักการเมือง” ด้วยการศึกษาวิจัย และมีการเขียนแนวทางการปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมเพื่อแนะนำให้มีการปฏิบัติที่ถูกต้องตามที่วุฒิสภาอังกฤษใช้อยู่นี้ เป็นเรื่องที่ควรนำมาศึกษาเพื่อปรับปรุงประมวลจริยธรรมของนักการเมืองไทยให้มีความเป็นรูปธรรมมากขึ้น

เพราะนอกจากจะทำให้เกิดผลสัมฤทธิ์ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแล้ว และจะช่วยให้ประชาชนยอมรับ “คุณงามความดีของนักการเมือง” มากขึ้นอีกด้วย

-------------------