คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาการปฏิรูประบบงานความมั่นคงของรัฐ

“๘๐ ปี ประชาธิปไตยไทย”

วีรวิท  คงศักดิ์

          เมื่อวันอาทิตย์ที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๕๕ ที่ผ่านมา เป็นวันครบรอบ ๘๐ ปีของการเปลี่ยนแปลง การปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy) มาเป็น “ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” (Constitution Monarchy) ด้วยการที่คณะบุคคลชื่อ 

“คณะราษฎร” ใช้กำลังทหารเข้ายึดอำนาจเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองจากพระบาทสมเด็จ

พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว

          ถ้าตรวจสอบจากประวัติศาสตร์จะพบว่า วิวัฒนาการของระบอบประชาธิปไตยเริ่มต้น

ในปี พ.ศ.๒๔๒๗ (ร.ศ.๑๐๓) ได้มีพระราชวงศ์ที่ศึกษาในยุโรปกลุ่มหนึ่ง เขียนจดหมายกราบบังคมทูลเสนอแนะต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า ควรเปลี่ยนการปกครองเป็น Constitution Monarchy เพื่อให้ประเทศตะวันตกยอมรับความเจริญและการมีอารยะธรรมของคนไทย เพื่อให้รอดพ้นจากการล่าอาณานิคมของลัทธิจักรวรรดินิยม

          พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงศึกษาเรื่องนี้เป็นเวลา ๓ เดือน จึงมี

พระราชหัตถเลขาตอบว่า ทรงเห็นด้วยกับการจัดให้มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครอง

และบริหารประเทศ

แต่ทรงเห็นว่า ต้องให้ความรู้กับประชาชนด้วยการให้การศึกษาเพื่อให้ประชาชนรู้สิทธิ หน้าที่ และความรับผิดชอบในฐานะพลเมืองที่เป็น “พลังของประเทศ” และประเทศไทยยังไม่มีคนที่มี    ความสามารถเขียนกฎหมายที่สร้างความเป็นธรรมในสังคมได้ 

ด้วยเหตุนี้ พระองค์จึงส่งพระราชวงศ์และสามัญชนไปศึกษาวิชากฎหมายในยุโรปหลายคน     รวมถึงการวางยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศในทุกด้าน ได้แก่ การเมือง เศรษฐกิจ สังคม วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และการทหาร  จนกระทั่งประเทศไทยมีรากฐานความเจริญมาจนถึงปัจจุบัน

          ขณะเดียวกัน พระองค์ได้เสด็จประพาสต้นเพื่อสืบสภาพความเป็นอยู่ที่แท้จริงของราษฎร      และนำมาพัฒนาและกำหนดกฎหมายที่เหมาะสมกับบริบทของสังคมไทยในขณะนั้น โดยทรงมี        พระราชดำริที่จะให้ล้นเกล้ารัชกาลที่ ๖ พระราชทานรัฐธรรมนูญให้คนไทยหลังจากที่ขึ้นครองราชย์    และเมื่อแน่ใจว่าคนไทยมีการศึกษาดีเพียงพอที่จะใช้วิจารณญาณเลือกคนดีคนเก่งมา “บริหารประเทศ” แทนพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

          ครั้นเมื่อพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ขึ้นครองราชย์ ได้ทรงริเริ่มทดลองบริหารประเทศในระบอบประชาธิปไตยด้วยการตั้งเมือง “ดุสิตธานี” ในพระบรมมหาราชวัง เพื่อทดสอบความรู้ความเข้าใจของข้าราชการในการบริหารการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมี               พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

          พระองค์ทรงพบว่าอุปสรรคประการสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยของชาติ คือ “ขุนนาง” ยังทำตนเป็น “นาย” ประชาชน จึงจัดให้มีระบบข้าราชการ และเมื่อวันที่ ๒๐ กุมภาพันธ์ ๒๔๕๗     ทรงนิพนธ์ “หลักราชการ” ๑๐ ประการ ได้แก่ ความสามารถ ความเพียร ความไหวพริบ              ความรู้เท่าถึงการณ์ ความซื่อตรงต่อหน้าที่ ความซื่อตรงต่อคนทั่วไป ความรู้จักนิสัยคน ความรู้จักผ่อนผัน ความมีหลักฐาน และความจงรักภักดี

          ต่อมาในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๗ ซึ่งพระองค์ทรงศึกษาใน   ต่างประเทศและดำเนินชีวิตที่สัมผัสกับสามัญชนโดยเป็นข้าราชการนายทหารมาก่อน ทำให้ทรงมีความรู้ความเข้าใจดีว่า ต้องพัฒนาคนที่เข้ามาใช้อำนาจรัฐในระบอบประชาธิปไตย โดยทรงเห็นว่า ต้องเริ่มต้นจากองค์กรปกครองขนาดเล็ก คือ ท้องถิ่นก่อน จึงกำหนดให้มีระบบการปกครองส่วนท้องถิ่น และพัฒนาระบบข้าราชการพลเรือน เพื่อให้มีความรู้ความเข้าใจมีประสิทธิภาพสูงและดีพอที่จะไปช่วย           พระเจ้าแผ่นดินปกครองประชาชนในพื้นที่ห่างไกล

          นอกจากนั้น ได้ตราพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนฉบับแรกในปี ๒๔๗๑           ตามคำปรารภว่า

          “โดยที่มีพระราชประสงค์จะทรงวางระเบียบข้าราชการพลเรือนให้เป็นไปในทางเลือกสรร         ผู้มีความรู้และความสามารถเข้ารับราชการเป็นอาชีพ ไม่มีกังวลด้วยการแสวงหาประโยชน์ในทางอื่น...  มีความสามารถและรอบรู้ในวิถีและอุบายของราชการ กับทั้งหน้าที่และวินัยอันตนพึงรักษาเป็นนิตยกาล”

          และทรงโปรดเกล้าฯ ให้ที่ปรึกษาชาวต่างประเทศร่วมกับสภาที่ปรึกษาของพระองค์             ร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเตรียมพระราชทานให้กับประชาชนในวันที่ ๖ เมษายน ๒๔๗๕ ซึ่งเป็นวันฉลอง    พระนคร ๑๕๐ ปี แต่คณะอภิรัฐมนตรีได้ทูลเกล้าเสนอความเห็นว่า สยามยังไม่พร้อมในเรื่องความรู้   ของคนที่จะเข้ามาบริหารประเทศ

ความกังวลเรื่องนี้น่าจะเป็นจริงเพราะธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่พระราชทานเมื่อวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ ได้กำหนดคุณสมบัติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่า “ต้องผ่านการสอบไล่จากรัฐสภา”

          สิ่งนี้ถูกนำมาตอกย้ำด้วยทัศนะของหลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) หนึ่งในคณะราษฎร ผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้ชี้แจงความจำเป็นที่ต้องมาสมาชิกรัฐสภาจากการแต่งตั้งว่า ประชาชนยังไม่มีความรู้ในการเลือกคนดีและอาจอยู่ภายใต้อิทธิพลบางอย่างทำให้ไม่สามารถเลือกคนที่มีคุณสมบัติครบถ้วนเป็น ผู้ตรากฎหมายในรัฐสภา

          โดยสรุปแล้ว ก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ จุดอ่อนของ              การพัฒนาการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คือ สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถออกกฎหมายเพื่อ         ผลประโยชน์ของประชาชน และประชาชนอาจตกอยู่ภายใต้อิทธิพลทำให้ไม่สามารถเลือกคนดี คนเก่ง  เข้ามาเป็นสมาชิกรัฐสภา

          นอกจากนั้น อุปสรรคประการสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยในบ้านเรา คือ ข้าราชการของรัฐยังทำตนเป็น “ขุนนาง” ทำให้การบริหารการปกครองประเทศเป็นระบบศักดินา (Feudalism) ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนจึงไม่ได้รับการแก้ไข และบางกรณีความไม่เป็นธรรมเกิดจาก              การเลือกปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐเอง

          สำหรับความหมายของ Constitution Monarchy นั้น เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองได้บัญญัติว่า “ราชาธิปไตยภายใต้กฎหมาย” แต่บางตำราใช้ว่า พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

          ต่อมาในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้เปลี่ยนมาใช้ว่า “ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งอาจเป็นเพราะต้องการเน้นคำว่า พระมหากษัตริย์เป็น “ประมุข” หรือผู้นำประเทศ และให้ฝ่ายการเมืองเป็น “ผู้บริหารประเทศ” หรือผู้นำรัฐบาล

          ในเรื่องฐานะของพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้ เท่าที่ทราบมีสองประเทศ คือ ญี่ปุ่นและสวีเดน ที่กำหนดฐานะของพระมหากษัตริย์ว่าเป็น “สัญลักษณ์” (Symbol of State) ซึ่งหมายถึง สิ่งที่อยู่คู่กับประเทศ

          เมื่อพูดถึงประเทศสวีเดน น่าสนใจที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี ค.ศ.๑๙๗๕ หรือไม่ถึง ๔๐ ปีมานี้เอง โดยรัฐธรรมนูญที่เกิดจากการมีส่วนร่วมของทุกฝ่าย ได้กำหนดบทบาทและสถานะของ  พระมหากษัตริย์ว่า เป็นจอมทัพ มีพระราชอำนาจในการดำเนินนโยบายต่างประเทศและประกาศสงคราม

ถ้ามีการพิจารณานโยบายต่างประเทศที่สำคัญ พระมหากษัตริย์จะทรงนั่งหัวโต๊ะในการพิจารณาเกี่ยวกับการเมืองระหว่างประเทศ หากมีเรื่องที่เกี่ยวกับประชาชนส่วนรวม เช่น การตัดสินใจใช้เงินยูโร จะทรงขอประชามติจากประชาชน ซึ่งการตัดสินพระทัยเรื่องนี้ ทำให้สวีเดนไม่เข้าร่วมการใช้เงินยูโรจนถึงปัจจุบัน

ในการปฏิบัติราชการ ทุก ๑-๒ เดือน นายกรัฐมนตรีสวีเดนจะนำคณะรัฐมนตรีทั้ง ๒๒ คน       เข้ารายงานข้อราชการในลักษณะการประชุมกับพระมหากษัตริย์ในพระราชวังหลวง โดยมกุฏราชกุมารีร่วมรับฟังด้วย สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นว่า กลไกการบริหารการปกครองประเทศสวีเดนที่มีความประสาน   สอดคล้องกันอย่างเป็นระบบ

          ส่วนประเทศญี่ปุ่นมีประเพณีว่า นายกรัฐมนตรีได้รับการแต่งตั้งโดยพระปรมาภิไธยของ        พระมหากษัตริย์ให้ทำงานต่างพระเนตรพระกรรณ เมื่อจะลาออก “ต้อง”เข้าเฝ้าเพื่อขอพระราชทาน พระราชานุญาตให้ลาออก

          เมื่อศึกษาการบริหารการปกครองประเทศในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ         จะพบว่า การปกครองคนเป็นหน้าที่ของข้าราชการที่ทำหน้าที่ต่างพระเนตรพระกรรณ เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน จึงต้องมีการพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐให้เป็นคนซื่อสัตย์สุจริต เห็นประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าส่วนตน ดังจะเห็นได้จากข้าราชการของสวีเดนที่ปราศจากการคอร์รัปชั่น และข้าราชการญี่ปุ่น   ที่กล้ายืนหยัดทำในสิ่งที่ถูกต้องเพื่อประชาชน

          ส่วนการบริหารทรัพยากรของประเทศให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด และเกิดประโยชน์กับประชาชนทุกภาคส่วนอย่างเท่าเทียมกัน อยู่ในการดูแลของนักการเมืองที่เข้ามาออกกฎหมายในรัฐสภาเพื่อ     ความเป็นธรรมในสังคม

และมีส่วนหนึ่งไปเป็นฝ่ายบริหารประเทศด้วยการดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งจะต้องมี    ความซื่อสัตย์สุจริตเช่นเดียวกัน และต้องไม่เข้ามาแสวงหาประโยชน์เพื่อตนเองและพวกพ้อง ด้วยการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายและบริหารงบประมาณที่มาจากภาษีอากรของประชาชนในลักษณะ             “กินเปอร์เซ็นต์”

ถ้านำแนวคิดดังกล่าวมาประเมินผลของการเปลี่ยนแปลงการปกครองของประเทศใน ๘๐ ปี      ที่ผ่านมา ต้องยอมรับว่ายังห่างไกลกับมาตรฐานสากล เพราะข้าราชการของรัฐยังดำรงตนเป็น “ขุนนาง” อย่างไม่เปลี่ยนแปลง และนักการเมืองก็ตั้งใจเข้ามาทำงานการเมืองเพื่อประกอบอาชีพหาเลี้ยงตน       จึงทำให้มีการทุจริตคอร์รัปชั่นมาก

ดังนั้น การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่อาจไม่ใช่คำตอบของการแสวงหาประชาธิปไตย แต่การสร้าง    ธรรมาภิบาลหรือการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี (Good Governance) ในทุกภาคส่วน น่าจะเป็นวิธี     ที่ถูกต้องมากกว่า

----------------------------